El Consejo de Estado ordenó avanzar en la formulación de una nueva política farmacéutica nacional que responda a las dificultades en el control de precios, el desabastecimiento y las deficiencias en la inspección, vigilancia y control de los actores que participan en la cadena de producción y comercialización de medicamentos. La decisión, emitida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, confirmó en lo fundamental la sentencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca había expedido el 12 de diciembre de 2024 dentro de una acción popular presentada por la Procuraduría General de la Nación.
La sentencia amparó los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas, la protección del patrimonio público, el acceso eficiente y oportuno a los servicios de salud y los derechos de los usuarios y consumidores. El tribunal atribuyó la vulneración de estos derechos a varias entidades del estado: el Ministerio de Salud y Protección Social, la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, las superintendencias de Industria y Comercio y Nacional de Salud, y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres).
Una estructura institucional para rediseñar la política farmacéutica
Para desarrollar la nueva política, el Consejo de Estado dispuso la conformación de una mesa de trabajo liderada por el Ministerio de Salud, la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima). En el proceso también deberán participar los ministerios de Comercio, Industria y Turismo, y de Ciencia, Tecnología e Innovación; la Adres; representantes de la industria farmacéutica, mayoristas, entidades promotoras de salud (EPS), instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS), gestores farmacéuticos, usuarios y pacientes, centros académicos y la Procuraduría General de la Nación, entre otros actores.
La sentencia precisó que la política podrá adoptarse mediante un documento Conpes que actualice el número 155 de 2012 —que estableció los lineamientos anteriores de la política farmacéutica nacional— o a través de otro instrumento jurídico idóneo. En cualquier caso, deberá establecer los lineamientos, las acciones para atender los problemas identificados y los mecanismos de financiación necesarios para implementar las medidas. Uno de los argumentos centrales de la decisión es que el Conpes 155 de 2012 tuvo vigencia hasta 2021. Según el análisis de la corporación, durante el proceso judicial no se demostró la existencia de una política posterior que ofreciera una respuesta integral a las dificultades examinadas.
Fundamento legal y principios que guían la decisión
El tribunal de segunda instancia recordó que el artículo 23 de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 establece el deber del Gobierno nacional de formular una política farmacéutica integral que incluya mecanismos de regulación de precios y estrategias para garantizar la disponibilidad de medicamentos. La decisión también establece un principio fundamental: la libre competencia no constituye un derecho absoluto y debe ejercerse en armonía con el interés general y la garantía del derecho fundamental a la salud.
El Consejo de Estado no acogió los argumentos del Ministerio de Salud según los cuales ya existían instrumentos suficientes para responder a la problemática. La Sala señaló que no se acreditó la existencia de una política farmacéutica nacional que abordara de manera integral las dificultades probadas durante el litigio. Esta conclusión representa un reconocimiento judicial de una brecha crítica en la regulación del sector farmacéutico colombiano, que ha enfrentado crecientes cuestionamientos sobre los precios de los medicamentos, el uso de recursos públicos para su adquisición y las limitaciones de los mecanismos de vigilancia.
Ejes temáticos de la nueva política farmacéutica
Entre los asuntos que deberán abordarse en la formulación de la política están la revisión de los mecanismos de regulación de precios de medicamentos y dispositivos médicos, la evaluación de alternativas para adquirirlos a menores costos y el fortalecimiento de los sistemas de información que permitan conocer los precios, las existencias y las operaciones comerciales. Estos elementos responden directamente a las deficiencias identificadas tanto en la acción popular como en la sentencia de primera instancia.
También se deberán estudiar mecanismos de control electrónico de la facturación a lo largo de la cadena de comercialización, así como estrategias para enfrentar el desabastecimiento. La política deberá contemplar las medidas y los recursos necesarios para atender las dificultades identificadas, de acuerdo con las competencias de las entidades involucradas. Estos mecanismos de transparencia y trazabilidad buscan reducir la discrecionalidad en las transacciones y crear un registro verificable de precios y movimientos de inventario en toda la red farmacéutica.
Mantenimiento de órdenes previas y continuidad del plan de emergencia
La corporación también confirmó la orden dirigida al Ministerio de Salud y al Invima para que continúen ejecutando el Plan de Respuesta Urgente a la crisis de desabastecimiento de medicamentos e insumos. Esta orden mantiene vigencia independientemente de la formulación de la nueva política, reconociendo que el desabastecimiento es un problema inmediato que requiere acciones paralelas y simultáneas a la construcción de la política estructural.
Además, se mantuvieron las órdenes relacionadas con las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Industria y Comercio, incluida la continuación de las actuaciones sancionatorias que correspondan por posibles infracciones al régimen de precios. La Superintendencia Nacional de Salud deberá adelantar los procedimientos administrativos pertinentes cuando compruebe desviaciones de recursos por sobrecostos en la compra o venta de medicamentos, dentro de sus competencias. Estas disposiciones refuerzan el componente punitivo y preventivo de la sentencia.
Mecanismo de vigilancia y cumplimiento de órdenes judiciales
La sentencia incorporó un comité encargado de verificar el cumplimiento de las órdenes judiciales, en aplicación de la Ley 472 de 1998. Este comité funcionará como un órgano de seguimiento que garantice que las instituciones cumplan con lo ordenado por el tribunal y podrá reportar eventuales incumplimientos. La creación de este mecanismo de supervisión refleja la experiencia de sentencias anteriores en materia de derechos colectivos donde se requiere vigilancia continua para asegurar la implementación efectiva de las órdenes.
La decisión del Consejo de Estado representa un hito significativo en la judicialización de la política farmacéutica colombiana. Al reconocer la vulneración de derechos colectivos por la ausencia de una política integral actualizada, el tribunal no solo ordena la creación de nuevos instrumentos, sino que establece estándares para evaluar su calidad y efectividad. La participación de múltiples actores en la mesa de trabajo —desde la industria hasta usuarios y pacientes— sugiere que la nueva política deberá balancear intereses diversos mientras prioriza el acceso y la asequibilidad de medicamentos como expresión del derecho fundamental a la salud.
